陈周旺 | 选举、治理与基层的组织化 ——对上海近郊某村委会换届选举过程的观察
作者简介
陈周旺，复旦大学国际关系与公共事务学院，教授，博士生导师。
研究方向为：国家理论，当代中国国家建设，工人政治国家理论，阶级理论，社会运动
中华人民共和国成立以来，国家政权建设的主要内容就是将基层社会按照新的历史逻辑实现再组织化，选举在其中一直扮演着关键角色，在政权建设的早期，更是基层社会重建的引擎。另一方面，自下而上的选举与自上而下的行政介入之间一直存在张力，当行政介入较强之时，选举便相对失色。当代中国基层社会一个独特的政治现象就是在选举无关乎治理的情况下，仍然可维持较高的投票参与率。这就引出一系列迷思:如果选举无足轻重，那么为什么还要选举? 选举又如何可以维持高投票率? 高投票率与确保组织意图实现之间是否存在必然联系? 这正是本文试图通过对上海市郊农村选举的典型案例来加以解答的。
01
“组织化”：中国基层社会选举工程
中国的选举事业已有近百年历史。姑且不论中华民国成立之后形形色色的议会选举、总统选举，这些选举经常被冠以各种“假民主”之名，若论早期最真实、广泛的选举，毫无疑问当属抗日战争期间边区政府推行的“豆选”。牛铭实等指出，豆选是根据地民主建设、建立和巩固新政权的主要办法。通过以“豆选”方式来推选乡村干部，使乡村固有的精英结构发生了根本的变化。沿袭这一成功经验，中华人民共和国成立前后，与各地轰轰烈烈的土地改革相伴随的就是“豆选”随革命遍地开花。从组织化的角度看，长年战争导致农村社会的组织化危机，正是通过基层的选举来弥合的。
中华人民共和国成立之后，选举事业取得蓬勃发展，主要的做法是将选举推及社会生活各个领域，无论是街居、企业还是政府部门，有组织之处皆有选举。即使存在严格等级制的单位体制内部，也不乏选举制度，比如厂矿企业有职工代表大会，企事业单位有各种考评、推选，皆以投票方式进行。由此可推想，中国基层社会的选举工程，不是为了选举而选举，实际上是基层社会组织重构的手段。通过选举，弥散在基层社会中的旧式权威纷纷瓦解，以中共党组织为中心的新治理结构取而代之。然而，与一些学者所认为的，选举主要是为了巩固新政权的合法性不同，笔者认为它更多承担的是将基层社会组织化的功能。
基层社会“再组织化”，毋庸置疑是中华人民共和国成立后国家政权建设的主要内容。此前，“一盘散沙”是对中国基层社会形态的刻板印象。事实上，这只是晚清以来城乡基层社会关系趋于瓦解的表现。步德茂对晚清中国乡村社会暴力化的研究指出，当时存在诸多宗族内斗、契约撕毁，社会关系恶化的现象，即证明了这一点。而在此前漫长的中古时代，中国基层社会自有其强固稳定的组织逻辑，宗族、行会、同乡会等社会组织，扮演了组织化的功能。据韩书瑞与罗友枝的研究，18 世纪也就是晚清之前，中国市民社会网络高度发达且成熟，组织化程度甚高。然而在接下来一个世纪，伴随帝国主义入侵、小农经济破产以及随之而来的战乱，原有的社会网络被摧毁，中国基层社会走向解体。中华人民共和国成立之后，国家政权建设的当务之急就是在城市和乡村，通过各种手段将底层社会再组织化，使之能成为国家政权组织名副其实的“基层”。林尚立指出，中国共产党正是在“全面建构‘基层’的过程中，开始建构中国的基层民主，并将其作为中国政治发展和民主化建设的基本战略”。
然而，这一国家政权建设进程，因早期土地改革成功的路径依赖，一方面在基层推进“民主改革”，以选举的方式来重组乡村精英结构，另一方面越来越倚重各种行政手段自上而下执行政策。行政化固然可提高政策执行的效能，但选举却黯然失色，甚至越来越从属于行政化的要求。毫无疑问，这一个时期的中国城乡社会是高度组织化的，但这是以基层社会行政化、科层化为代价的，民众的自主性和积极性都被抑制。回顾起来，这是中国基层社会治理走过的一段弯路，其后果也是破坏性的。
改革开放后，中国基层社会迎来一次转型契机。广大农村推行家庭联产承包责任制，使之不得不在新的生产组织基础上重构社会组织，这一次取径于广西宜州的村民自治经验，选举再度成为解决农村社会再组织化的妙方。不过，承包制早期的村民自治选举，依然只是一个过渡性的方案，即通过间接选举使乡村治理结构取得形式上的合法性，实质性的权力还是掌握在上级基层政权组织和农村基层党组织手中，行政化色彩依然浓重。
总之，从历史上看，基于国家政权建设的要求，组织化始终是选举的首要目标。在组织化水平相对高的社区，依组织路径进行的行政介入往往有效，而使选举流于形式;在组织化遭遇新挑战的社区，行政介入不那么有效，此时选举的重要性就会被重新提起。
选举问题再次显得举足轻重，是农村人口结构急剧变动导致的组织化挑战的结果。1990 年代之后，市场化改革吸引大量青壮年农民离乡别井，进城务工，农村人口结构发生了根本性的变化，即变成了以中老年人口为主的社区。相应地，乡村治理结构也不得不加以调整，以填补大量青壮年人口离去留下的组织真空。 1998 年《村民委员会组织法》重新修订后，全国广大乡村推行“海选”，其实就是因应农村社会再组织化要求进行的选举制度改革。徐勇认为这意味着“村民自治的深化”，村民自治“开始进入一个通过组织重建实现村民民主权利的新的历史时期”。值得注意的是，选举不仅涉及农村留守人口的组织化问题，也牵涉那些远在城市里的农民工与家乡的利益关切。换句话说，选举甚或成为这部分流动人口与家乡最重要的联系。
从组织化的角度，对于人口流出的农村社区，选举是为了“填空”，而对于人口流入的城市社区，选举则要承担“整合”的要求。目前，一些城市社区已出现“人口倒挂”的现象，即外来人口的比例超过本地人口。然而，这些居住在当地的外来人口并不能参与到其所在社区治理中来，不得不置身于社区事务之外，使“人口倒挂”社区出现明显的畸态发展:社区治理的实施者与社区治理后果的承受者，分属于不同的人群。定期进行的城市基层换届选举，便成为将外来人口整合进社区的一个契机。
“村中城”
02
关键问题是，当选举被认为仅仅是一种形式，与治理无关，选民势必失去投票热情，那么如何解释中国基层换届选举中出现的高投票率呢? 近年来，这个问题一直受到关注，主要形成了两种解释:第一种解释认为高投票率与政治效能感的提高有关。1998 年推广“海选”之后，村民在选举中的政治效能感提高了，倾向于通过投票对村事务发言;第二种解释认为高投票率取决于基层组织的动员能力，那些拥有强大积极分子网络的社区，便有能力制造出一种高的投票参与率，迎合上级组织的要求。
这两种解释都有合理之处，但也都忽略了人口结构变动这一重要因素。人口结构变动有可能导致选举制度的变化，即扩大选民范围，将新群体纳入到合资格选民阵中。原来拥有投票权而不准备投票的人，为了维持其支配地位，将有强烈的动机去参与投票。美国政治学者 V．O．凯在《南方政治》一书中，对 1940 年代美国南部各州政治包括选举进行了观察。他发现，在南部州份某些黑人聚居区，占人口少数的白人选民，相比于白人占多数地区的白人选民，投票率要高得多。究其原因，不是因为这些地方的白人有多关心治理绩效，而是他们希望通过积极参与投票，来维持在当地的支配权，或者在某些黑人还没有获得选举权的地方，抑止当局给予黑人普选权的决定。V．O．凯引入了人口结构这一变量，就发现通过投票来维持支配权，比投票给某项政策，是吸引某个类属选民积极参与投票的更重要的动力。
尽管语境截然不同，但是人口结构变动导致基层社会面临再组织化挑战，确实是理解当下中国基层选举的关键。当人口结构发生深刻变化，通过选举，给予外来人口投票权，将其吸纳到社区治理体系中，在地方政府看来，不失为一种有效的再组织化策略。然而，这种做法会面临反弹，那些原来对形式化的选举意兴阑珊的选民，为了垄断投票权，遂会有强烈的动机去参与投票，从而推高投票率。
基于这一点，本文选择上海市宝山区邢村 2012 年的选举作为案例。首先，2012 年是上海市城郊农村乃至于城乡结合部人口结构变化最为剧烈的时刻，大量城乡社区发生“人口倒挂”现象，也引发了当地民政部门对是否给予常住的外来人口基层社区自治选举权的政策考虑，而这一政策考虑，已经事先造好舆论，为广大基层干部所预知。其次，之所以选择上海市城郊农村，是因为这里兼具乡村和城市基层的特征，是名副其实的“城乡混合体”，它的治理结构和治理体制是乡村的，与中国其他乡村没有本质区别;它的经济结构、生产组织方式是城市的，有土地没有田野，不从事农业生产，主要以加工业为主。因此，这一处于城市边缘的农村社区，成为外来人口青睐的居住地，恰恰可以作为本研究的典型案例。
邢村，位于上海市北部，已近上海边缘，毗邻江苏省，行政上隶属于宝山区新江镇。邢村面积不算大，村域面积仅 1．482 平方公里，附近并无便捷公共交通，仅有的一趟公共汽车，间隔长达 2 小时。村民通常是骑乘自家的摩托车或拖拉机，沿横穿全村的一条主马路到大路——逸仙路上来，这是纵贯上海东部的交通要道，沿路是上海最早的轻轨 3 号线。设若笔者这样的调查员，没有摩托车相助，就只能步行出村。
宝山区经济发展并不平衡，邻近上海市区的南部经济状况较好，而北部邻近江苏省的农村情况相对较差，处于北部边缘的邢村属中游水平。2012 年，邢村有村集体所有制企业 2 个，包括综合厂和塑料五金厂，村集体资金 3271 万元，招商引资上缴税金 352．4 万元，村企业上缴税金 65 万元，可支配财力 526 万元。村收入主要来源于租赁收入和企业利润上缴，人均收入为 25789 元/年。邢村的合作医疗参保率达 95%，男性 60 岁、女性 55 岁以上农民养老金参保率 100%。
邢村并非人们想象中的乡村景象，在这里，农村少耕地，农民不种地。不过，这已经是上海郊区农村的普遍现象。1980 年代，因为工业化发展需要，以宝钢为首的国营企业大量征用农村土地，只给邢村保留了 1062 亩耕地。许多农民因征地关系离开乡村，转而从事其他行业，虽然在村中依旧保留户口，但是居住地、工作地已与乡村没有关联，除了涉及集体资产分红外，基本上与乡村已无干系。
位于苏沪边界的邢村，成为外来人口首选的栖息地之一。从 2005 年起，邢村的外来人口数量开始超出本村常住人口，至 2012 年“人口倒挂”现象已十分严重。全村有 8 个村民小组，自然宅 11 个，全村 349 户，总人口 1111 人。其中，农村户口 696 人，非农人口 415 人，外来人员 2095 人，已经超出本村人口 1 倍。其实实际情况还远不止此，因为本村人口之中接近一半已离开村庄生活在上海市区。据摸底调查，该村 18—30 岁农业户口村民 68 人，都在外务工，无人从事农业劳动; 30—50 岁农业户口村民 225 人，也均在外务工。留在邢村者均为50 岁以上的村民，其中也只有25 人表示愿意务农。他们保留的耕地多租给外地人，以种蔬菜和西瓜为主。外来人员主要来自四川、安徽等地，大多在当地的企业打工。比如，宝钢有很多四川人，而村委会附近的宜丰等钢铁厂也有许多外地人，他们都住在邢村。其他一些外地人，或承包村集体土地种植蔬菜瓜果，或从事开出租、做建筑工等工作。
这样一个“人口倒挂”的乡村社区，自然会产生一些独特的社会现象。与通常看到的外来人口聚居的“城中村”，或者如蓝宇蕴描述的，由村改制形成的“都市村社共同体”不同，邢村案例是一个典型的“村中城”。作为一座“村中城”，邢村的基层治理具有城市居委会的一切特征，在这里，与在其他城市居委会一样，选举都是无足轻重的，而受到上级行政组织比较多的影响。问题是，作为一座“村中城”，它又与“城中村”和“都市村社共同体”不同，成为流动人口的迁徙地，在乡村中形成了一群不以务农为业、过着城市居民一般生活的本地人，以及与他们相隔离的外来人口两个群体，产生了组织化问题。我们称之为“人群的二元结构”，即一个农村社会空间中，外来人口和本地人口形成了两个相互隔离的人群，井水不犯河水。他们之间只是被“隔离”起来，连“冲突”都不可能发生。这种二元结构主要体现在:
1．空间上的隔离:本地人与外地人的工作场所有很大的差异，本地人主要场所在当地集体厂、村委会以及周边地区，而外地人的场所主要为私人企业、承包的土地，他们在空间结构上的隔膜，割裂了彼此的往来。
2．时间上的分叉:在白天，本地人和外地人都在不同的场所工作，相互接触的时间很少;在晚上，本地人和外地人也是各归各家，彼此也没有时间往来。
3．利益结构的分化:本地人和外地人的利益分布点不同，本地人的利益点在于当地集体资产，包括集体土地、集体厂以及集体拥有的厂房，外地人的利益点主要在自己工作的私人企业(除外地人承包土地会向村集体上交承包费，租用本地人房屋交纳租金外)，彼此之间几乎没有利益关联。
4．心理结构的互斥:本村人一般不愿主动与外地人打交道，外地人也同样如此，两者没有共同的语言。
关键问题是，这种“人群二元结构”发展到一定程度，就会对农村的组织化构成挑战，因为占农村人口多数的外来人员长期以来被排斥在村庄治理体系之外。事实上，邢村在给外来人口提供公共服务上，做了不少事情，甚至占了该村公共支出的大部分。比如，邢村拨出专款，给外来人口修了七八座公共厕所，换届选举这一年，邢村计划为外来人口修建公共休息场所和体育设施，丰富他们的业余生活，争取到了区镇的财政支持，预计投入 800 万至 1000 万元。但是这样的投入，无助于克服本地人与外来人之间的隔阂，反而让“治理”施者与公共服务“受者”的分离显得更加突兀。
03
谁投票
为了解决基层组织化的矛盾，新江镇领导希望能推动一个选举工程，让外来人员达到一定条件者即可在其辖下乡村拥有选举权和被选举权。2012 年的基层换届选举被认为是一个契机。这一年，同样承受“人口倒挂”挑战的上海市区某些居委会已开始放宽限制，试图给予在社区中居住满一定年限的外来人口选举权，甚至被选举进入居委会工作的权利，并且作为一种好政策在街道、乡镇层面宣传推广。
这种改革的动力机制具有典型的“压力型体制”特征，是上级组织部门基于社会整体发展的战略性构思推动的政策，旨在推动基层社会的重新组织化。但基层社会对于自上而下的改革并非是完全被动或消极的，他们有自己的因应。正如欧博文与李连江所指出的那样，基层干部具有一定程度的“自主性”，对上面的政策并非完全的、而是“选择性”地执行。新江镇的领导当然想借势下坡，但村民和村干部却不是这么想。
(一)各怀心事
在走访村民和村领导时，他们表示坚决反对给予外地人以选举权。总结起来有三点理由:第一，本地人与外地人人口倒挂，外地人多于本地人，对外地人开放选举权，本地人则不会当选，本地人的利益则有可能受损;第二，上海本地人宗族观念较弱，不存在帮派，选举顺利。而外地人宗族观念较强，拉帮结派，易于产生选举冲突;第三，外地人流动性较强，人随厂移，人随工程走，难以在本地置下产业，落地生根，对村庄没有强烈的认同感。总而言之，他们担心，给予外地人投票权，村的治权就会旁落，而村资产的分配权也同时丧失，这是无论如何都无法接受的。
那么，外地人是否有强烈意愿参与村庄选举呢? 也不是。我们采访了一位瓜农 A，他的说法较具有代表性。这位瓜农来邢村已13 年，承包了20 余亩沈家桥村土地种西瓜。他清楚自己在邢村没有选举权，并且认为这是合理的，因为他自己更感兴趣的是通过委托投票的方式参予自己家乡农村的选举。将心比心之下，这位瓜农 A 认为邢村村民企图垄断选举权，再合理不过(村民 A 访谈，2012 年 7 月 18 日) 。
与这位居住了 13 年的瓜农 A 相比，其他打工者的“过客”心态更为严重。他们流动性较大，一般随着工程、工厂迁移，固定居住在一个村落的时间可能为 1—2 年。由于居住年限短，且经常迁移，打工者对村委会选举表现出漠不关心的态度。而少数像瓜农 A 居住年限较长的打工者，往往已届中年，希望等到年纪更大一点时叶落归根，回到原籍，故而他们不仅没有放弃原籍的选举权，反而显得十分积极。
凡事皆有例外。在邢村办厂经商的外地人则希望“扎根”，他们居住相对固定，且有产业在村庄，更有意愿参与选举。除两家村集体厂外，邢村有 14 家外地人兴办的厂。每年这些外地人办的厂依据产值要向邢村交纳一定数额的管理费。他们把企业办公地点设在邢村，平时亦和村委会打交道，其企业负责人有意愿参加村委会的选举，至少他们希望选出与企业利益相一致的候选人。由于这些企业主手握各种资源，毫无疑问成为选举中村民和村干部首要防范的对象，他们甚至担心，新江镇之所以推广外地人参选的选举工程，正是这部分人政策游说的结果。
(二)村党支部书记的压力
显然，在邢村已当了近 20 年党支部书记的刘书记，在换届选举中承受了巨大的压力。通常我们认为压力主要来自于上级组织青睐的候选人是否能顺利当选。事实却并非如此。刘书记向我们表示，他丝毫也不担心自己中意的候选人选不上，也不担心村民对选举有意见。刘书记声称:平时工作不可能让所有人都满意。如果平时工作有 1/3 的人不满意，那么选举工作就会遇到难题。如果有 80%的人满意，选举工作则会较为顺利，90%的人的满意就更好，95%的人满意，自然最好(邢村刘书记访谈，2012 年 7 月 2 日)。
刘书记进一步解释为何他的底气这么足，他认为都取决于邢村的领导班子比较可靠。当我们提到有一些村的选举发生了投诉、信访的事件，刘书记非常不以为然，他说:“我们的村委会成员都在村委会里头呆了好几十年了。现在那些有钱的村，反而还选不好，为什么呢? 因为没有好的干部。选举平顺稳定，班子最重要!”(邢村刘书记访谈，2012 年 7 月 2 日)从这里来看，刘书记的压力并不是来自于换届选举本身。
那么，刘书记的压力来自何方? 主要是来自于投票率。投票率是否足够高，是决定当地民政部门是否给予外来人口选举权的重要考量之一。因此，一提到外地人的选举权问题，刘书记就开始变得忧心忡忡。他这样告诉我们:“他们(指外地人———笔者注)都没有想法的，如果党和政府不号召，那他们肯定都不会有想法的。如果他们能选举，那肯定好看了，乱成一堆了。” (邢村刘书记访谈，2012 年 7 月 2 日)刘书记强调，外地人拥有选举权，一定会“乱成一堆”，有好戏看。同时，他又认为，外地人选举与否，并非取决于外地人的需求，实际上是来自于上级政府的干预。刘书记批评上级政府中“专家太多，行家太少”，也就是说大话的人太多，做实事的人太少，暗指给外地人选举权的想法，表面上是推广基层民主，其实是给村里的治理添乱子。
(三)选举权之争
在争议声中，2012 年邢村换届选举明文规定:“外来人口超过本地人口。外来人口一般不能参与本地选举，外地女性嫁入本地的可获得选举权。”刘书记们算是赢了一个回合，松了一口气。但谁都知道，下一个回合胜负难料。要想增加胜算，唯一的选择就是把 2012 年的选举搞好，搞好选举的标准，就是在人户分离程度如此之高的艰难条件下，实现上级政府要求的高投票率。在这方面，邢村的干部们有大量的工作要做，这也是他们在选举中遇到最棘手的问题。负责联系选民的村民小组长彭某，责任尤为重大，他向调研人员抱怨:这次选举，上级选举政策要求将选举要求通知到每一位当地选民，但其实，在有些村，由于征地等原因导致了绝大多数的人户分离，要联系上每一位选民都非常困难了，所以，有些村花费在通知、联系选民上的时间非常多。而且联系起来非常困难(邢村村民小组长彭某访谈，2012 年 7 月15 日)。
2012 年的换届选举，上海市民政局明文规定，选举权必须与户籍严格挂钩，在城市工作、生活的农转非人员必须回户籍所在地，即回本村选举。这给居委会和村委会的选举工作都造成了很大困难。农转非人员平时工作和生活都在居委会，对居委会更了解。他们往往以户籍在村里为由，拒绝缴纳与居委会相关的费用，拒绝履行与居委会相关的劳动义务。现在，农转非人员没有所在居委会的选举权，更加有理由不听从居委会的安排。就新江镇而言，负责基层政权建设的赵科长告诉我们，镇的居委会可能有一半的居民是农转非人员。赵科长认为，可以给农转非人员在居住所在地的选举权，“其中并不涉及难以解决的利益纠纷”(新江镇基层办赵科长访谈，2012 年 7 月 2 日)。
然而，正因为上海市政府这一开放的政策取态，给予农转非人员在居委会与村委会选举中两者只能取其一的选择权，使得这部分农转非人员的最终选择，成为村选举生死攸关的大问题。万一他们选择参加居委会选举，村委会虽然能够依然维持“高投票率”，但是仅有的寥寥一两百张选票，将给予虎视眈眈的上级政府修改选举规定极佳的借口。
一开始，刘书记们试图在选举补贴上做文章。按照过去的做法，村委会所给的选举补贴会高于居委会给的选举补贴，村委会一般为 50 元/人，居委会一般为 20 元/人，选举补贴的差异让农转非人员更倾向于参加本村选举。刘书记说:“大家就是图这份补贴才去参加选举的，不然，谁会在意呢!”可见补贴还是很有吸引力的。对于很多农转非人员来说，他们只要委托投票，就可以多拿补贴，何乐而不为。但是，2012 年这一招行不通了，因为新江镇统一规定村委会和居委会选举补贴均为 15 元/人。至此，谁投票的问题，已经演变为邢村与上级政府的一场拉锯战。
7 月 23 日是邢村的选举日。投票从凌晨 4 点开始，至 5 点投票已结束，开始在总票站计票。这个时间点与农村人的生活习惯有关。不仅投票率达到了百分之百，几乎所有农转非人口都在此前规定时间内登记为选民，在投票日要么通过委托投票，要么提前一天回到村里参加了投票。选举的结果也不出所料，刘书记心仪的候选人顺利当选，村民们在一片平和的谈笑声中结束了换届选举。邢村村民选举权保卫战，由此划上了句号。
余论：无关治理的选举
04
邢村的换届选举是一场无关治理的选举。回到邢村投票的农转非人口，他们的生活已经完全脱离了其户籍所在地，与该地的治理失去了联系，因此也不必关心选举的治理后果。他们的投票根本不会以治理为取态;而那些生活在农村，没有获得投票权的外来人口，反而是选举后果的承受者，然而他们关心的，其实也是自己遥远家乡的选举。这是一场意味深长的选举:一些投票者不关心治理，而那些需要关心治理的人却不享有投票权。
既然这些前来投票的人不以治理为取态，他们就对选举采取一种无所谓的态度，即“选谁都一样”。一位村民 B 说:“选举就是意思意思，上面已经安排好了，只是到下面来做做过场而已。”(邢村村民 B 访谈， 2012 年 7 月 9 日)另一位村民 C 则说:“对于村委干部、村委选举，我们都是不关心的，谁做干部都是一样，我们才不关心到底是谁来做这个干部呢!”(邢村村民 C 访谈，2012 年 7 月 9 日)这种对于选举的抱怨，已经是基层选举的老生常谈。由于村民对垄断投票权的关切，超过了对选举结果的关注，投票率被推高的同时，也使他们“无所谓”地倾向于投票给上级组织要求的人选。个中原因不难理解，既然村民并不真正关心谁当选，那么他们更多考虑的是，当通过投票延缓了上级组织扩大合资格选民范围的决定，就必须配合上级组织选出他们属意的候选人作为补偿。这是一种互惠的机制，也为下一次博弈争取机会，可谓皆大欢喜。通过邢村案例可以发现，在组织化的迫切要求下，那些原本流于形式的选举，反而会调动起一些选民投票的热情，推高投票率的同时，也越有利于上级组织意图的实现。但是，基层社会重新组织化难题的解决，便一而再地延后了。
责任编辑：郑海洋
文章来源：《河北学刊》，2018年第2期
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